谁大谁小？社会福利与社会保障关系辨析及其政策涵义
社会福利与社会保障概念界定的国际惯例
社会保障与社会福利概念内涵外延丰富多彩，二者存在诸多相同之处。社会福利和社会保障在概念、制度与服务实践层面存在千丝万缕的广泛联系和相似之处，二者相互交织和相互作用范围广泛，相互依赖程度较高，这是难以区分二者的客观因素。概括而言，社会保障与社会福利存有如下一些相同之处：（1）它们均具有多种多样的丰富内涵，二者都是社会政策与社会福利理论的核心概念；（2）社会福利与社会保障既是一种政府行为，一种价值观念，一个核心概念和一个学术领域，又是一种制度安排，一种社会政策和社会服务（Midgley，2000）；（3）社会福利与社会保障概念和制度都是不断发展变化的，二者的互动关系也是不断发展变化的，而且在不同社会文化处境下有所不同；（4）社会福利与社会保障都是满足人类需要的制度性安排（Doyal＆Gough，1991）；（5）从广义角度看，社会福利与社会保障制度都是为了改善人类生活质量，提高社会成员的福利水平。虽然社会福利、社会保障概念与制度之间存在诸多相同之处，但是二者几乎在所有层面中均存在重大和根本性差异之处，而且这些差异之处已获得国际学术界的广泛认同，成为举世公认的学术传统。
欧美国家社会保障与社会福利概念理论界定和社会理解已形成某种形式“国际惯例”。从词源和语意学角度看，保障（security）意思是指安全、平安的状态。保障的词根是secure，意味稳固牢靠、免受攻击侵害和无忧无虑的状态。社会保障字面意思就是社会安全、社会安定状况或政策措施，这正是台湾学者通常将社会保障译为社会安全的理由（周建卿，1980）。福利起源古代词汇farewell，其意思是走或好。英国权威的牛津词典将福利涵义等同好运、幸福、福祉和繁荣。现代welfare概念是well和fare两词意思的综合。Well的意思是好，fare的意思是生活，两者综合起来就是幸福人生、美好生活或追求幸福生活（一番濑康子，1998）。这意味福利的基本内涵和本质特征是指一种美好生活状态，或是一种福祉、幸福快乐和满意的状态。广义社会福利泛指一切对人们“有益处”的事物（商品、服务和金钱）、机会、状况以及各种努力。狭义社会福利因应不同时期与不同国家社会状况有所不同（Midgley，1997）。显而易见，安全只是美好生活状况的基本层面之一，社会福利是个内涵外延远比社会保障更为丰富多彩的概念；社会保障内涵外延争议不大，相对清楚。社会福利在不同国家与不同时期具有不同涵义，是个动态发展和与文化相关的概念。
从产生时代和发展阶段看，社会保障制度是工业化、都市化和现代社会的必然产物。综观世界各国社会保障历史发展，无论是作为概念，还是作为一种社会制度，社会保障历史都不算长，是现代社会特有现象与制度性安排。社会保障是个“历史性问题”，是社会现代化的产物（国际劳工组织，1989）。更为重要的是，社会保障“历史性问题”的性质意味在经济发展和社会发展达到一定阶段时，社会保障问题重要性将大为下降。英国社会政策大师马歇尔认为，英国1970年代时以消除贫困为主要目标和主要服务最低社会经济层次人群的社会保障已退居次要地位，而关注所有人、而不单单是穷人和低下阶层福利状况的社会福利则处于主导地位（Marshall，1975）。与此对应，社会福利不是“历史性问题”，而是人类社会永远追求的美好理想，是贯穿人类社会发展进程的永恒主题。更为重要的是，与社会保障发展趋势截然相反，社会福利将随社会经济发展水平提高而在社会生活中扮演越来越重要角色。这意味社会福利是个蒸蒸日上和“朝阳”性质社会事业。显而易见，社会保障同工业化和都市化发展密切相关的，是人类社会改善生活状况和提高福利水平历史长河中的早期和短暂阶段，这是具有普及性意义的历史发展规律。社会福利则是与人类社会发展休戚与共的永恒主题，是现代社会生活方式的核心组成部分，是测量社会经济发展水平和社会文明程度主要指标。
从兴办动机与发展动力源泉角度看，世界各国建立社会保障制度的直接动机是对经济问题及其衍生社会问题的被动回应，间接动因是为人口社会再生产，维护社会秩序和确保必要的社会整合（国际劳工组织，1989）。从美国的状况看，（1）对就业机会和挣工资者的保护；（2）提供退休津贴；（3）社会服务项目的扩展；（4）联邦政府对依赖人群支持四个方面的关注或动机导致美国1935年的社会保障立法（Beoek，1966）。与此相反，人类从事社会福利动机与目的多种多样，涉及政治、经济、社会、宗教和意识形态诸多因素影响，兴办动机与推动力量远比社会保障复杂多样。概括来说，人类从事社会福利动机主要有（1）互助；（2）宗教感召和宗教福利活动；（3）为政治上优势和获得权力；（4）经济动机和社会问题的社会成本考虑。社会福利是不可或缺和积极的社会投资；（5）意识形态动机与因素影响。效率与公平，个人主义和集体主义，平等和公平是对社会福利发展影响较大的价值观念（Macarov，1995）。简言之，各国建立社会保障主要动机和动力是对就业及其相关经济保障问题的关注，政府从事社会保障动机远比社会福利简单、直接和明了。人们兴办社会福利动机远比社会保障复杂多样，涉及政治经济、社会文化和意识形态等多种因素影响。社会福利发展动因和推动力量多元化导致社会福利政治色彩浓厚，充满争议与价值判断。
从政策目标和制度目的角度看，社会保障制度核心目标是，通过收入保障方式满足弱势社群和劣势群体的基本需要，恢复他们的社会功能，提高他们的综合素质和社会竞争力来维持现存社会秩序，保证社会正常化运转（莫泰基，1993）。与此对应，社会福利制度目标体系复杂多样，总体目标与具体目标互为一体。社会福利政策总目标是通过各种方法（包括收入保障、实物救济和服务提供）提高所有社会成员的福祉。社会福利制度具体目标多种多样，而且随社会经济发展状况有所不同。美国学者认为，社会福利制度目标由社会稳定、充分就业、经济发展和消除贫困四部分组成（Mencher，1974）。英国社会政策大师马歇尔认为，社会福利政策目标是消除贫困，福利最大化和追求平等，而且三个目标之间相互融合（Marshall，1975）。简言之，社会保障制度目标是通过收入保障服务满足弱势社群的基本需要，进而达致维持现存社会秩序目的。社会福利制度目标体系与层次结构远比社会保障丰富复杂，覆盖人类生活方方面面。消除贫困，福利最大化和追求平等是社会福利的主要目标。
从服务范围和服务内容看，社会保障主要是收入保障与实物救助，经济保障色彩浓厚。依据国际劳工组织界定，社会保障服务内容主要由社会救助、社会保险、由国家财政收入资助的津贴、家庭津贴、储蓄基金，还有雇主规定的补充条款和环绕社会保障发展的各种补充方案七部分组成（国际劳工组织，1989）。这些服务的共同特征是侧重就业者及其家庭成员的收入保障和实物救助。与此对应，社会福利不仅范围广泛，覆盖个人生活需要所有领域，而且世界各国福利范围与内容普遍随社会经济发展水平提高而不断扩大（Gilbert，Specht＆Terrell，1993）。英国学者认为，社会福利范围由社会保障、个人社会服务、健康服务、教育、就业服务和住房六部分组成（Hill，1980）。社会保障只是社会福利制度的基础性组成部分。更为重要的是，社会福利内容与范围随社会经济发展水平提高和福利观念变化而不断扩大，这种状况典型反映在英国社会福利历史发展状况中。二次世界大战前，英国社会福利主要局限于满足工人阶级的需要，而且这也被认为是社会福利的适当范围。二次世界大战后，社会福利扩大到所有社会成员，这主要体现在全民健康服务，全民保险计划和初中教育上，以致有些人认为现在社会福利主要受益者是中产阶级，而非低下社会阶层（Robson，1976）。这种状况并非英国特有的现象，而是欧美发达国家的普遍性现象。简言之，世界各国社会保障范围比较清楚固定和有限，社会保障服务内容集中在经济保障。但是社会福利范围与内容则随社会经济发展日益增多，不断扩大和动态发展，范围与内容包括经济保障、社会投资和社会环境。
从服务对象角度看，社会保障服务对象主要是由弱势社群和社会劳动者两部分人组成。弱势群体主要是“值得帮助”的无劳动能力者，社会劳动者主要是社会保险对象，他们主要是劳动市场就业者及其家庭成员，以及处于需要状况的家庭（ISSA，1993）。总体来说，社会保障对象一般包括全体劳动人口或是与劳动人口有关的依赖人口（美国社会保障署，1989）。与此同时，社会福利对象理论上是全体社会成员。这意味社会福利对象不仅包括弱势社群和依赖人群，而且包括普通社会成员和所有处于需要中的人与人群（Robson，1976）。在现实社会处境下，社会福利对象不仅有公民权资格限制，而且还受到社会福利资源多寡和优先次序的影响（Marshall，1992）。简言之，社会保障对象主要由弱势群体和社会劳动人口组成。社会福利对象则比社会保障对象广泛的多。社会福利理论上包括所有社会成员。
从服务方式和服务形式角度看，社会保障主要是以现金保障和实物救济为主，服务保障居于次要地位。一般来说，社会保障服务方式与形式主要是收入保障为主，服务形式的社会保护为辅（美国社会保障总署，1989）。与此同时，欧美国家福利服务方式和形式分为三大类型：一是提供经济保障，二是提供实物救助，三是提供社会服务（Macarov，1995）。社会福利方法主要以社会服务为主，经济保障和实物补助为辅。在欧美国家中，伴随社会经济发展水平提高和人民生活质量改善，“软性的”社会服务在需要满足和社会生活中扮演越来越重要角色。社会、心理和文化性因素在需要满足中发挥越来越大作用，“硬性的”现金收入保障作用在基本生活需要满足以后反而有所下降（Kahn，1979）。简言之，社会保障服务方式是以“物质的”收入保障和实物补助为主，“软性的”服务居于次要地位。在社会福利之中，社会服务和精神心理健康服务等非物质因素与方法发挥越来越大的作用，经济保障和物质救助只扮演基础性角色，社会服务与非物质福利的服务方式越来越重要。
从资金来源与资源构成看，社会保障资金来源是国家财政提供为主，雇主和雇员供款为辅，资源来源相对比较明确和固定。一般来说，社会救助资金来源主要是国家财政收入。社会保险资金来源主要是雇主、工人和国家三方负担的（国际劳工组织，1989）。与此同时，社会福利资金来源以国家财政提供为主导，个人、家庭、社区、雇主和就业场所、志愿机构、宗教团体，以及市场（私人商业机构）多方面提供，呈现多元化特色（Spicker，1995）。更为重要的是，因为社会福利内涵外延丰富多彩，既涉及政治经济因素，又包括社会文化传统，既牵涉物质福祉，又关系心理福祉，既涵盖社会环境，又包括机会、选择、权利和社会平等状况，所以社会福利资源远远超出资金的范围，扩大到各式各样的非货币资源与收入，例如关爱的态度与价值观念，和谐有序的社会环境，相互支持的社会网络关系和温馨美满的家庭生活（Flemmming，1978）。简言之，社会保障服务资金筹措渠道相对固定和明确，社会保障资源构成是相对单一和专门化。社会福利不仅资金来源和筹措渠道异常多元化，而且社会福利资源来源与构成极为多样化，远远超越单纯货币资源的范围。国家、市场、家庭和社区在需要满足中共同发挥作用。
从服务功能与服务性质角度看，社会保障特别是社会救济制度主要发挥社会治疗、强化工作伦理和社会控制的作用。更为重要的是，社会救助的社会治疗和社会控制导致接受救济之人具有浓厚的耻辱感（Pinker）。社会保险制度既有社会互助功能，又有预防社会风险的功能。从服务性质角度看，社会保障特别是社会救济主要是消极治疗和事后补救性质（Robson，1976）。与此对应，社会福利基本功能是确保人们有效发挥功能，降低社会不平等，提高社会成员生活质量，营造机会平等的社会环境，促进人的最大化发展和发掘人的潜能，促进经济发展和提高社会质量（Smith，1965）。简言之，社会保障服务主要功能是社会控制和强化工作伦理，性质是消极治疗和事后补救。社会福利功能不是消极的社会开支，而是社会投资与预防社会风险的制度性机制。这意味社会福利不是经济增长负担，而是经济增长的社会前提和社会基础设施。
简要讨论与基本结论
社会保障与社会福利内涵外延存在诸多差异之处，二者关系错综复杂和需要重新理解。社会福利与社会保障的社会理解意义重大，是理解社会现实和分析福利政策的基础。总体来说，无论是作为概念，还是作为社会制度，社会福利内涵外延远比社会保障更为丰富多彩和博大精深。无论从何种角度看，社会保障都是个小概念，社会福利则是个大概念。依据前述国际惯例，社会保障与社会福利关系既是部分福利（社会保障）与整体福利（社会福利）的关系，基础福利（社会保障）与主体福利（社会福利）的关系，又是物质福祉（社会保障）与社会心理福祉（社会福利）的关系，还是简单低级福利（社会保障）与复杂高级福利（社会福利）的关系，现实福利（社会保障）与未来福利（社会福利）状态的关系。这意味社会保障与社会福利基本关系是，社会保障只是社会福利的基础部分，社会保障包括在社会福利之中，国家层面整体性制度安排和制度设计应该是“社会福利制度”，而不是“社会保障制度”。
社会保障与社会福利概念的中国版理解事关重大，不仅直接反映中国社会福利现实，而且影响中国社会福利制度创新与中国社会发展质量。目前中国社会福利制度安排的制度性特征和福利政策模式，反映政治精英、社会精英和普通民众追求“社会保障”而非“社会福利”的主流价值观念，也反映中国社会目前社会经济发展状况处于社会主义初级阶段，人民生活总体上处于由温饱向小康过渡的状况。如果从中国是个发展中国家，目前社会经济发展水平不高，国家满足人民需要的能力尚有待提高，因而将社会福利制度建设重点和优先领域放在社会保障领域，因而特别强调社会保障，这是完全可以理解的，而且也完全符合现阶段中国社会的国情民意。但是，长远来看，如果按照社会保障包含社会福利的理解来进行制度设计与发展规划的话，这非常不利于中国社会福利制度建设的整体利益和长远发展，容易使人产生本末倒置和关系不顺的感觉，而且极为容易使人们误入歧途，无法正确地选择未来的发展方向。更为重要的是，这不仅不利我们准确科学地观察社会福利现实和理解社会福利议题，妨碍中国社会福利制度创新，而且妨碍我们与国际学术界的平等对话，妨碍我们与世界社会工作者的交流合作。在中国已经进入WTO背景下，特别是党的十六大明确提出“全面建设小康社会”，努力改善人民生活状况和提高生活质量的处境下，中国社会政策优先领域与工作重点应尽快由社会保障向社会福利位移，并且在社会福利政策领域中同国际惯例尽快接轨，已成为摆在中国政府当前一项刻不容缓的工作。