1951年颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》后，城镇建立了职工劳动保险制度并覆盖城镇机关和企业事业单位职工及供养直系亲属；同时，农村建立了面向乡村孤老残幼的“五保”制度，面向农民的农村合作医疗制度。“文革”期间，劳动保险制度被取消并演变为“企业保险”。1978年适应改革开放的需要，我国对传统的社会保障制度进行改革。到2008年，社会保险覆盖面日益扩大，待遇水平逐年提高，基金收支规模快速增长，制度运行平稳。以养老保险为例，2007年覆盖人数达到2.01亿，基金收支分别达到7834亿元、5965亿元。努力实现党的十七大提出的“到2020年覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”目标。NO.1社会保障制度改革历程当前，我国社会保障制度改革的历程，根据不同时期的社会保障制度改革目标、重点和重大政策举措，可划分为改革探索、制度框架初步形成与统筹城乡发展三个阶段。我国社会保障制度改革历程根据不同时期的社会保障制度改革目标、重点和重大政策举措，可划分改革探索、制度框架初步形成与统筹城乡发展三个阶段。1978至1992年间的改革探索时期这一时期，我国经济体制改革的核心是转变企业经营机制、增强企业活力，实行以承包为主的多种形式的经济责任制。在这种改革背景下，社会保障改革的指导思想定位于服务企业改革的需要，国家把社会保障改革作为企业改革的配套措施来进行，以单项制度改革为突破口。在改革步骤上，首先从改革城镇企业养老保险制度和建立失业（待业）保险制度入手，再随着有关企业改革政策的出台，陆续制定了其他相关的社会保障改革措施。在养老保险方面，1984年，国家在全民和集体所有制企业开始了退休费用社会统筹的试点；1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，基本养老保险费用由国家、企业和个人共同负担，实行社会统筹，先由市、县级统筹再逐步过渡到省级统筹。在失业保险方面，1986年为了配合国营企业劳动合同制，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，首次在我国建立了企业职工待业保险制度；1993年国务院修订了该规定，发布了《国有企业职工待业保险规定》，进一步扩大了待业保险的覆盖范围，提出由企业缴费建立待业保险基金，用于保障待业职工的基本生活。1993年至2004年的制度框架初步形成时期1992年，党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五个组成部分之一，明确了我国社会保障体系的基本内容。随后，城镇社会保障制度改革按照党的十四届三中全会确定的目标、任务和基本原则来进行，重点是养老保险、医疗保险和失业保险制度，目标是建立一套适应社会主义市场经济要求的社会保障制度。在养老保险方面，1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式并在全国试点，费用由企业和个人共同负担。在医疗保险方面，1995年，在江苏省镇江市、江西省九江市进行试点，探索建立社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度；1996年试点扩大到38个城市。在工伤保险方面，1996年，原劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》，规范了工伤保险的认定条件、待遇标准和管理程序，建立工伤保险基金。1994年，原劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》，对生育保险的实施范围、统筹层次、基金筹集和待遇支付等进行规范。1997年以来，我国社会保障改革步伐加快，国务院于1997年发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了城镇企业职工基本养老保险制度；1998年发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了基本医疗保险制度的模式和改革方向；1999年发布了《失业保险条例》，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。同年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，进一步规范了城市贫困居民社会救助和社会保险费征缴工作；2004年颁布了《工伤保险条例》，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。为配合国企改革，妥善处理分流下岗人员和保障城镇贫困人员基本生活，1998年后逐步建立“一个中心、两个确保、三条保障线”的政策体系。2000年国务院颁布了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，并在辽宁省试点，探索社会保障制度从单项制度推进向系统建设转变、以覆盖国有企业为主向以覆盖城镇从业人员转变的经验，3年试点取得了较大的成功。到2004年底，以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的、适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架初步形成。2005年以后的城乡社会保障制度统筹发展时期2005年以来，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》等文件的出台，标志着我国经济社会进入以人为本、落实科学发展观和统筹城乡发展的时期。在这一大的背景下，我国社会保障制度发展进入统筹城乡、全面覆盖、综合配套、统一管理的阶段。2005年国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，实现养老保险覆盖范围由职工向城镇灵活就业人员的拓展，改革养老金计发办法，强化激励约束机制，建立长效机制；2006年，国务院颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，国务院办公厅转发《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，推进农民工和被征地人员社会保障制度建设；2007年国务院颁布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，全国建立兜底性的城乡最低生活保障制度，同时将医疗保险由职业人群拓展到城镇非职业人群。NO.2实现两个创新一个突破实现从企业保障到社会保障的转变，初步建立了适应社会主义市场经济的社会保障网；创新了具有中国特色的下岗职工基本生活保障政策；提出了建立多层、多元、多样化的中国特色的社会保障体系理论。1.制度、机制和体制方面的创新。实现从企业保障到社会保障的转变，初步建立了适应社会主义市场经济的社会保障网。创新了养老保险、医疗保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式，五项社会保险全面实现了社会统筹，建立了用人单位、劳动者共同缴费、政府给予补助的筹资机制。成立了社会保险经办管理机构，实行政策制度与管理分开，提高统筹层次，推行属地管理和社会化管理服务。2.创新了具有中国特色的下岗职工基本生活保障政策。为转换国有企业经营机制，减员增效，为市场竞争中的弱者——下岗和失业人员等建立了最低生活保障、失业保险、下岗职工基本生活保障，实现了4000多万国有企业下岗进入再就业服务中心，平稳地退出国有企业，进入劳动力市场，未造成大的社会震动，创造了世界奇迹。3.理论上的突破。针对上世纪90年代末养老保险差额缴拨管理下，企业离退休人员养老金拖欠严重的现象，提出了建立独立于企事业之外的社会保障体系理论。2008年，针对“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”目标，提出了建立多层、多元、多样化的中国特色的社会保障体系理论，特色内含有如下五个方面：一是公平与效率相结合；二是基本保险与补充保险相结合；三是统一性和特殊性相结合。覆盖城乡的社会保障体系在制度上必须统筹考虑、整体设计、统一管理，防治制度设计的“碎片化”而加大运行中的摩擦。同时要正视我国城乡之间、地区之间经济社会发展不平衡性，在统一的制度和法律规范下，充分考虑和体现这种差异，给地方一定的弹性空间。特别是在农村，要继续发挥家庭和土地保障的作用，实施城乡有别的社会保障项目和办法。四是历史、现实和未来相结合。既要逐步偿还体制转轨的历史债务；又要保障现有待遇享受人员的切身利益，并逐步缩小有保障群体与无保障群体、保障水平高与保障水平低的群体之间的利益落差；还要为未来人口老龄化高峰作准备。NO.3社会保障制度改革经验坚持党的路线方针、坚持服务经济社会改革和发展全局；立足于国情，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针；制度建设、法制建设和服务管理并重。1.坚持党的路线方针、坚持服务经济社会改革和发展全局。社会保险制度是一项重要的社会、经济制度，党的路线方针政策是纲领性文件，它决定了社会经济发展的终极目标，决定了我国社会保险制度建制理念和阶段性目标。1992年前转换国有企业经营机制的成功，以及1993年后的市场经济体制的建立，2005年以来统筹城乡发展取得的初步成绩，重要因素之一是社会保障制度建设服务于党的路线方针，恰好地处理了作为局部的社会保险事业与作为整体的经济社会发展之间的关系，既推动企业转换机制、充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，减少企业富余人员，又坚持党为人民服务的宗旨，不是简单地把富余人员推向市场，而是坚持以人为本理念，建立下岗再就业服务中心，保证下岗人员基本生活，提供培训、转岗和再就业能力，帮助他们再次进入劳动力市场，缓冲了当时背景从就业直接到失业的社会和个人震动，建立失业保险制度，完善失业保险政策，调剂失业保险基金用于下岗职工生活保障。经济社会发展需要改革社会保障制度，社会保障制度建设则进一步推动了经济社会发展，实现了社会保险和社会经济的互动发展。2.立足于国情，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针。在以经济效率为中心和经济总体发展水平还比较低的总体背景下，致力于保障职工基本生活，坚持了低水平、广覆盖和保基本的原则，避免高福利倾向；考虑了城乡间、地区间经济发展差距，制度政策不搞一刀切，倡导建立多层次的制度安排，中央颁布指导性文件，地方自主调整实施，适应部分发达地区、效益好的企业和高收入群体的保障需求，拓展了企业年金制度和补充医疗保险等制度发展空间，基本形成了社会基本保险、补充保险和商业保险构成的多层次的社会保险体系。考虑了制度转轨和社会转型，将历史遗留问题与发展、现实问题统筹考虑，避免了前苏联“休克”式地改革给人民、经济社会带来的巨大创伤，政策制定和完善中，既强化政府责任又履行单位和个人义务，突出社会保障的公平效应，兼顾制度运行的效率，重视长效机制建设和可持续发展。3.制度建设、法制建设和服务管理并重。既重视制度建设又加强经办管理，科学地制定社会保险经办机构服务标准，加强城市社区和乡镇社会保障组织建设，充实经办服务工作队伍，改善经办条件；推进经办管理服务的规范化、信息化、专业化建设，以参保人员利益和服务便利为中心，不断提升社会保障管理服务水平，从以经济保障为主转变为经济保障和服务保障并重。积极推动法制建设，加强监察执法，扩大监察执法范围，完善监察程序，健全执法机构，加强执法队伍建设，为社会保障体系提供法制保障。NO.4面临的挑战和今后发展当前，应按照党的十七大“建立覆盖城乡居民的的社会保障体系”的要求，完善以社会保险为主体的社会保障体系，养老和医疗保险具有覆盖群体多、资金量大、制度复杂等特点，是建设的重点。社会保障制度面临的挑战和突出问题当前，社会保障制度建设与十七大目标有差距，面临着一系列突出问题，主要表现在四方面：一是制度存在缺失，广大农民、大部分农民工和城乡无收入老年居民目前尚无养老保障制度安排。退休人员医疗待遇未实行社会化管理。二是覆盖面窄。2007年我国1.53亿60岁以上老人中，只有4400万人能够享受定期待遇，不足三分之一；在7.7亿劳动人口中，参加了养老保险的仅有2亿，占26.5%；在5.9亿城镇人口中，参加医疗保险的仅有2.4亿，不足40%。三是管理体制不顺。社会保障事务管理分散在多个部门，不利于政策的统一规范。基金在地方管理，导致提高统筹层次难，跨统筹地区调剂基金和转续养老保险关系困难。四是历史负担沉重。关闭破产国有企业、困难企业职工和退休人员共约2000万人，由于资金问题未纳入医疗保险制度。同时，我们还面临人口老龄化、就业形式多样化、城镇化的挑战。目前我国已进入老龄化社会，与西方已老龄化的国家相比，我国具有未富先老、老年人口规模大、老龄化速度快、高峰期持续时间长的特点。预计本世纪30年代进入老龄化高峰期，老年人口将达3.5亿~4.5亿，负担系数大幅增加，养老支出急剧增加。退休人员人均医疗费用是在职职工的4倍，老龄化导致医疗保险支出急剧增加，基金支付风险大。我国正处在工业化、城镇化加快发展阶段，大量农民工流动就业的现象将会长期存在。灵活就业数量和比例上升，传统的以“单位”为对象的社会制度不能适应这种分散化、流动性强的就业格局。社会保障制度未来发展方向当前我国经济社会已经进入了“以工促农，城乡支援农村，工业反哺农业”的发展阶段，社会保障进入统筹城乡发展阶段。社会保障制度发展既要遵循自身的规律，又要服务于经济社会大局，为此必须做到如下两点。1.坚持正确的指导思想，全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入落实科学发展观，围绕全面构建和谐社会的总体要求，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，建立具有中国特色的覆盖城乡居民的社会保障体系。以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。2.树立社会保障制度改革理念，应坚持多元、多样、多层次。多元化制度应符合城镇、农村以及城乡间流动群体特点。多样化制度应符合正规企业职工、灵活就业人员、公务员、事业单位职工、城镇无职业居民等不同特点和需求。多层次是指国家基本保险、单位补充保险和商业保险以及政府福利项目结构，以满足不同收入群体的保障需求。树立发展型社会保障理念，立足于建立长期可持续发展的机制。在社会保障基本模式的选择上，应以单位和个人缴费性的社会保险制度为主体，其它福利制度为辅助，强化缴费义务与待遇权利的对应关系，建立国家、单位和个人共同负担机制。改革目标完善以社会保险为主体的社会保障体系，改革的重点是医疗和养老保险制度。1.养老保险坚持社会统筹和个人账户相结合的制度模式。完善养老保障体系对策主要体现为“全、统、实”三个方面。“全”就是实现城乡全覆盖，重点是建立农村养老保险制度和养老补贴制度，农村养老保险制度实行“基础性养老金加个人账户”的模式，覆盖从业人员。养老补贴制度覆盖城乡60岁以上无保障低收入老人。“统”就是提高统筹层次，实现基础性养老金全国统筹，理顺中央与地方责任。中央按工资总额的一定比例向单位征收养老保险费，负责基础性养老金发放，缺口由中央负责。过渡性养老金、个人账户养老金由省级经办机构管理与负责。“实”就是做实个人账户，统筹基金和个人账户基金的分别管理和建账，互不挤占，真正变现收现付为部分积累。坚持个人账户基金市场化投资运营方向，加强基金监管体制、法规体系、组织队伍和能力建设，实现基金保值增值。2.医疗保险完善失业人员基本医疗保障政策，通过财政补贴和调剂失业保险基金，降低失业保险人员医疗保险缴费负担;通过多方筹资妥善解决国有困难企业、关闭破产企业退休人员参加基本医疗保障问题。探索建立稳定可靠、合理增长的筹资机制，合理调整医疗保险基金支付政策，提高保障水平，创新就医结算管理方式，逐步解决参保人员门诊就医保障问题。当前，失业、工伤与生育保险政策体系已基本建立，并且主要覆盖职业人员，下一步任务是继续完善政策法规标准、扩大覆盖面、健全管理服务、提高待遇水平。