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  2021-10-11 13:24 黄盛林 客户经理

  农村社会养老保险研究综述
  来源：中国论文下载中心 [ 06-08-16 10:39:00 ] 作者：未知 编辑：studa20摘 要：农村社会养老保险政策推行十多年来，在实践上取得了丰富的经验，在理论上也积累了大量的文献资料。对这些文献研究的焦点问题，如农村社会养老保险建立的必要性和可行性、存在的问题、实践中的区域差异、今后发展的对策和建议等进行整理和总结，并分析需要进一步研究的问题，对农村社会养老保险今后的发展能起到一定的启示和借鉴作用。
  农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约70％的人民目前或将来的生活质量，而农村社会养老保险则是其中的关键内容之一。随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。为了寻找合适的解决途径，我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有10多年的历史。这段历史可以大体划分为三个阶段：
  第一阶段：1986—1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。
  第二阶段：1992年—1998年，为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。
  第三阶段：1998年以后进入衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。官方对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。
  从以上几个发展阶段来看，可以说到目前为止，农村社会养老保险在实践上是并不成功的。在理论上，这一制度也引起了激烈的争论和批评。90年代以来，农村社会养老保险一直是人口经济学研究的一个热点问题，积累了大量的文献资料。这些文献全面地反映了各地各时期农村社会养老保险的发展状况、存在的问题，并提出了相关的对策。在目前这一政策面临转折时，对这些研究进行综合分析，能使我们全面地总结这项工作的经验教训，为今后农村老年人口的社会保障工作提供参考。本文在大量查阅90年代尤其是1995年以来的文献资料的基础上，发现研究的焦点主要集中于以下几个方面：
  一、建立农村社会养老保险的必要性和可行性
  现有文献对建立农村社会养老保险的宏观必要性基本上没有异议。作为农村社会保障的重要组成部分，它的建立对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。另外，它还有助于减轻农民“养儿防老”的思想，从而有利于计划生育政策的贯彻执行。何承金等人的研究认为，中国西部农村人口控制的主要障碍在于社会保障体系残缺不全，农民养老难以落实。
  更多的研究从微观经济个体的养老需求与供给出发进行分析，认为由于农村家庭的小型化，大量青壮年农民流向城市，老年农民社会地位下降等原因造成了近年来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障。
  尽管农村社会养老保险有必要建立，可是在我国目前的社会经济发展水平下能否建立起真正的农村社会养老保险呢？一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后指出，由于我国资金有限，而城市又处于经济改革的中心，在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。杨翠迎、张晖等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件，“。从世界经验来看，马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入帐户养老保险体系。
  二、农村社会养老保险存在的问题
  1.农村社会养老保险存在的诸多问题已引起许多学者的关注。这些问题中，有的是制度设计本身的缺陷；有的是在执行过程当中出现的问题。前者主要包括：
  1）农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这样，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。
  2）农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。
  3）基金保值增值困难。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。D·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993—1997年的投资收益率为负，对于从1993—1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费（D.盖尔·约翰逊 1999）。
  4）保障水平过低。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取 9.9元（王国军2000），这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。
  2.农村社会养老保险在执行过程中，也出现了不少问题，主要包括：
  1）基金的管理不够规范与完善。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。而一地的民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。
  2）机构管理费用入不敷出。按照《基本方案》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3％来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。有的市（县）提取的管理费连给职工发工资也不够，加上会议费、宣传费等，空缺更大。值得注意的是，现在城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费都已明确规定不从保险基金中支取了（何承金等2000），农村社会养老保险却仍然要靠这一渠道来解决工作经费。
  3）干部群众在享受集体补贴方面差距过大。《基本方案》规定：“同一投保单位，投保对象平等享受集体补助。”但在全国各地农村社会养老保险的执行过程中，同一个行政村的干部和群众却不平等享受集体补助。参加投保的绝大多数村和乡镇是补干部，不补群众；少数村都补的，也是干部补得多，群众补得少。群众一般一年仅补助3-5元，而干部补助少则几百元，多则数千元，上万元（彭希哲等1996）。这样大的差距加剧了原本就存在的农村社会不公平，强化了农民对农村社会养老保险的抵触情绪。
  4）多种形式的保险并存，形成各自为政的混乱局面（吴云高1998）。在苏南地区，由于农村养老保险开展得较早，在发展过程中形成了多种养老保险形式：有民政部门组织实施的，有乡镇合作经济组织办理的，有社会保障局办理的，等等。它们各自为政，操作方法各不相同，导致了原本就“稀薄”的资金更加分散，缺乏规模效应。在其他地区，由民政部门组织的农村社会养老保险与商业保险也产生竞争，虽然竞争本身可以给投保农民带来实惠，但由于政府的不正当干预，商业保险往往受到排挤，打乱了正常的市场秩序。
  尽管存在着以上这些问题，有的研究者认为现行农村社会养老保险制度还不失为一种符合我国社会主义初级阶段国情的解决农村老年经济保障的重要方式。应当在现有基础上，积极稳妥地推进农村社会养老保险，而不应全盘否定其积极作用。但有相当一部分学者对这一制度持否定态度。有人认为，“我国的农村社会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供给的不平衡”（田凯 2000）；有人认为，“当前试点中的农村社会养老保险制度不是一个能够担负起农村跨世纪社会养老责任的制度，需要更有效的制度来取而代之”（马利敏1999）；有的人甚至认为，这项举措“存在着重大的理论和实践上的错误”（王国军2000）。
  三、农村社会化养老的区域研究
  从实践情况来看，我国农村养老仍主要依赖于家庭养老和自我养老，社会养老保险的实行范围还十分有限。在众多的相关研究中，有相当部分的文献研究不同地区农村社会养老保险的实行情况。文献表明，农村社会养老保险的推行存在着相当大的区域差异。王海江对农民参加农村社会养老保险的影响因素进行了定性和定量分析，发现农民所在省份对其是否参加社会养老保险有显著的解释性（王海江，1998）。薛兴利等的调查也表明集体经济越发达、农民人均纯收入越高、村领导越强的乡镇，农村社会养老保险的推行情况越好（薛兴利等1998）。从全国来看，农村社会养老保险的实行情况是东部沿海地区显著地好于中西部地区，上海、江苏、山东等地区已达到较高的覆盖率，而在中西部大部分地区，推行这一政策十分困难。
  但几个农村社会养老保险发展相对较好的地区，其对老年农民的保障并非完全依靠农村社会养老保险，相反，他们往往是在《基本方案》的做法之外，发展了不同方式、各有特色的社会化养老。
  1.苏南模式。苏南农村目前的老年保障模式是一种多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充” （彭希哲等1996），上海市农村也基本上属于这种类型。这种社区保障是社区范围内统筹的制度，社区成员一般都享有类似的保障福利而不受其就业的那个企业的经营状况的直接影响。它在资金上主要依赖于社区公共资金的投入，而社区公共资金又主要来源于乡镇企业的盈利。苏南是我国乡镇企业较为发达的地区。因此集体有能力对社区成员的养老提供一定程度的保障（彭希哲等1996）。民政部门组织的农村社会养老保险在这里也有较高的覆盖面，但在资金筹集上，苏南模式有其独特之处：一是集体补助所占比例较高；二是基金筹集标准不是按照《基本方案》中的10个等级，而是被大大提高了，以适应当地的生活水平，确实保障老年农民的基本生活。比如上海嘉定区的实际操作中，个人年缴费标准分为3档：240元、180元和120元。企业缴费则按企业不同性质区分不同的缴费标准。农村“三资”企业，按上月农方职工工资总额的25.5％缴费；农村私营企业按上年度计税工资标准的25.5％缴费；农村个体工商户，户主按上年度计税工资标准的 10％，为本人和农民帮工缴费。
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  2021-10-11 13:21 黄盈椿 客户经理

  要按照《浙江省职工基本养老保险条例》的有关规定,严格执行基本养老保险基金财务、会计制度,进一步强化和落实基本养老保险基金实行收支两条线和财政专户管理的规定,任何单位和个人不得挪用、截留养老保险基金。要继续坚持养老保险经办机构与财政部门按季对帐制度,并及时向当地政府报告基金管理使用情况。要进一步加强对基金使用管理的监督检查,保证基金专款专用,杜绝挤占挪用养老保险基金问题的发生。要严格按照有关法律、法规和规定使用支付养老保险基金。养老保险基金应按照国家规定的方式保值增值。
  进一步加大基本养老保险费的清欠力度。地方税务机关对欠缴基本养老保险费的用人单位要逐户审核,建立专门的欠费记录并实行动态跟踪,督促欠费单位按照制订的清欠计划尽快补清欠缴的基本养老保险费。对有能力却不完成清欠计划的企业,要依法作出处理。
  各级养老保险经办机构要进一步改进服务,规范管理,依法做好基本养老保险登记、申报和个人帐户管理等工作。每年度至少向参保人员发放一次单位和个人缴费情况对帐单,让职工及时了解个人养老保险权益保障情况,监督用人单位及时按规定缴纳养老保险费。
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  2021-10-11 13:18 齐敬磊 客户经理

  有专家指出,到下世纪初,养老问题将成为我国最主要的社会问题之一。据统计,我国目前60岁以上的老年人约有1.3亿人,占人口总数的10％,是世界老年人总数的1/5,亚洲老年人的1/2。预计到2050年,我国老年人将达4亿人,占我国总人口的1/4。另有资料显示,1995年,全国离退休和退职人员的保险福利费达971.3亿元,是1978年的56.14倍,到2000年退休费将达2000多亿元。我国将面临老龄化的严峻挑战。当前社会养老保险的主要问题是:
  企事业单位包袱沉重。目前,我国社会保障制度的核心——企业、事业单位仍是社会保障的主要承担者。我们现行的养老体制说是一种“社会保障”,但绝大多数仍是以企业为载体,缺乏整个社会共济的保障机制。有些效益不好,特别是严重亏损的特困企业,连职工工资都发不出,就更谈不上“养老保险”了。养老金的拖欠非常突出,不少离退休人员的医药费也无法报销。因此,这一矛盾只好转嫁于政府,1998年以来中央财政就拿出了100多亿元来解决下岗职工的基本生活费和离退休人员按月足额发放养老金的问题。我国现行的养老保障体制需要继续健全和完善。1951年2月26日国家颁布了《老年保险条例》,虽经1953、1958和1978年的三次修改,但都是计划经济的模式。也正是该模式导致退休人员和社会保险费用大量增加。1984年国家开始养老保险改革,到1991年实行退休费用统筹。社会统筹较之于传统的单位保障制度,改变了企业职工养老保险的组织方式,提高了养老保险的社会化程度,在一定范围内解决了不同国有企业之间负担不均衡问题,有一定的进步特征。但由于具体的管理和服务工作仍由企业承担,拖欠养老金的现象仍然十分突出,企业的包袱十分沉重。
  参保人数锐减。近年来,由于企业改制或拍卖,改制后的股份制企业和个体私营企业打破原先的用工制度,从农村招来大量临时工或季节工,致使下岗失业人员猛增。下岗失业人员大都与原单位保留关系,但原单位不为他们交纳养老保险费,而他们自己也没交纳,再加上改制后的个体、私营企业为了降低成本,根本不给职工参加养老保险,致使参加养老保险的人数锐减,我县从1996年最多时的12131人减少到现在只有7053人交纳养老保险基金,减幅为41.9％。
  空帐巨大。我国原有的养老保险制度不实行个人缴费,企业也不为在职职工缴纳养老保险费。按照现行制度中社会统筹与个人帐户相结合的养老保险模式,已经退休的人员和在此制度建立前参加工作的职工由于没有建立个人帐户,没有为自己的养老保险基金进行积累,从而形成了养老保险金的“缺口”或“隐性债务”。据世界银行推算,空帐数额约占年度GDP的40％，国内统计部门统计也在3万亿元左右。这实际上是国家对已退休人员和实行现行制度前就业人员的一笔欠债。如此庞大的空帐规模,在不补偿老职工养老贡献的情况下,“空帐运行”是无法支撑下去的。但目前这笔欠债是由当前基本养老保险制度中的缴费积累(个人帐户部分)支付的,再加上有些企业采取各种手段，比如高工资低报、少报人头,将部分职工摒除在社会保险的“安全网”之外或将缴费义务转嫁给职工等逃避或拖延缴费,这就使个人帐户变得有名无实,成为“空帐”,个人帐户中的这种“名义积累”代表了政府对个人的负债。在空帐的情况下,这部分负债不得不继续靠现收现付融资。目前统帐结合运行模式长此下去,最终必将导致部分积累制的名存实亡,复归到单一的现收现付制,从而预算积累资金防范养老金支付危机的目的就难以实现。
  挪用资金现象严重。据劳动社会保障部会同审计署、财政部对全国基本养老保险金进行清查,清查结果表明,12年来，仅基本养老保险金被挤占挪用就达100亿元。其中已核准损失2000多万元。值得注意的是，违规动用资金的单位主要是地方各级政府和社会保险经办机构,由政府直接动用或批准动用的资金占违纪金额总数30％以上。
  社会保险基金管理混乱。我国目前各项社会保险基金收支已达千亿元,随着人口老龄化高峰的到来和社会保障制度的逐步完善,这一数字还会增加。这一笔庞大的收支到目前为止,都由其主管部门管理,缺乏财政的管理和监督。由于社会保障基金滚存数额大,成了众多金融机构争拉存款的对象,有的非法拉蓄,为保险机构提供办公场所、交通、通信及工作人员福利,把应属基金增值的利益变通为小集体利益,甚至个别人的利益。
  积累基金的保值、增值问题。出于安全性考虑,国务院在1995年明文规定,养老基金只能购买国债或存入银行,不得进行其它投资。1997年国务院发布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定：“基金余额除预留相当于2个月支付费用外,应全部购买国家债券和存入专户,严格禁止投入其他金融和经营性事业”。在目前有关法律尚未完善,执法、监管都还存在很大薄弱环节,资本市场动荡且很不成熟的情况下,允许养老基金进行投资确实会冒很大风险。但从长期看,这种政府管制型投资政策无法实现养老基金的保值增值。伴随着我国较高的经济增长,通货膨胀率的提高在所难免,而通货膨胀会造成已积累的养老金贬值和养老金支出的增加。如果不通过养老基金自身的保值、增值,则最终会影响未来退休职工的老年生活。
  改革我国养老保险制度的对策
  为了解决好上述存在的问题,改革和完善养老保险制度,笔者认为,应该采取的主要对策是:
  扩大社会养老保险覆盖面。目前的社会养老保险制度覆盖的主要是国有企业和大型集体企业,能把近20年来发展迅猛且工龄结构相对年轻的非公有制经济主体吸引进来,社会养老统筹基金就可以迅速扩大,可以相应地减轻国有企业日益沉重的缴费负担。覆盖范围越大,保障程度越高,保障成本越低，扩大社会保险覆盖面,可以提高其抗风险能力,增加养老保险基金收入,增强其调剂能力,充分发挥社会养老保险的互助互济功能。
  延长退休年龄。这是一把双刃剑,一方面延长了缴费年限,另一方面又缩短了领取养老金的年限。我国现行的退休年龄是男60岁,女干部55岁,女工人50岁,而丹麦男女退休年龄均为70岁,挪威男女均为67岁,意大利、瑞典、加拿大和菲律宾男为65岁,比利时和芬兰女为60岁,澳大利亚和瑞士男为65岁,女为63岁,日本男65岁,女62岁。美国虽没有规定统一的退休年龄,不过“名义”上的退休年龄为65岁。现在我国人民的生活水平不断提高,可以逐步将退休年龄提高到男65岁,女65或60岁。这样做的好处:一是避免退休人员再就业带来的不稳定因素；二是可以使大量有技术该退休的职工继续留任，发挥余热。
  平衡缴费率。缴费率是一个敏感的问题,它一头牵涉到劳动人群的收入水平,故会影响收缴率(它们逆相关),通常费率越高,收缴率会越低,费率越低则收缴率会上升;另一头又关系到替代率(它们正相关),通常缴费率越高替代率越高,缴费率越低则替代率越低。企业职工缴率高达28％(目前为25％),所以企业欠缴问题严重,不投保的也不少,形成了收缴难题,反过来影响了基金收入。而个体劳动者缴费率只有17％,故投保积极性比较高。缴费率差距这么大,企业职工比个体劳动者多缴65％,而替代率却相同,这违反了缴费率与替代率正相关原理,显然有失公平。笔者认为企业职工缴费率不超过25％(企业17％个人8％),个体劳动者逐步提高到20％,企业职工比个体劳动者多缴25％为宜。不能为了转移负担而采用低价盲目扩面,如果用低缴费率、高收益作为扩面的吸引条件,当前矛盾可能解决了,却给今后的支付高峰期埋下了一颗定时炸弹。根据分析支付高峰期2025年到2055年间,扩面要根据这30年间的支付能力,设计缴费率,有计划、有步骤进行。
  偿还对老职工的养老金隐性债务。国有企业老职工的养老保险金权益过去已转化为政府财政收入,并凝结在国有资产当中,应该对老职工的养老负责的是政府和公有制本身。在这个问题上,我们任何人都不可能向历史追偿,只能通过各种筹资手段筹积资金来补上缺口。中国社会科学院社会保障制度研究课题组提出,政府通过转移存量国有资产来偿付隐性的社会保障债务的具体办法有:(1)结合对我国企业的公司化和股份制改革,将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构,用股权收益支付隐性负债;(2)将部分国有企业划归社会保障机构进行经营,以其经营收入偿债;(3)将一部分国有资产进行出售、租赁,以销售和租赁收入偿债。政府应当明确规定,在国有经济布局调整及国有企业股权调整过程中,不管以何种方式所得,都必须按照一定比例划入社会养老保障基金。如果明确对老职工的养老金权益进行补偿并真正实施养老金预筹积累制,养老金缴费率会大幅度降低,扩大覆盖面就会很顺利。在今后二、三产业的发展过程中,再适当进行费率很低的追加缴费,还可以分解相当一部分债务。
  确保养老基金的保值、增值。养老保险制度改革成败的关键,主要取决于改革的管理体制是否有效,尤其是能否确保基金的有效使用与保值、增值。随着以完全积累制的个人帐户为主体的养老保险制度体系的建立,逐年积累起来的巨额养老金数额将不断增大。在动态经济下,如何避免通货膨胀对基金面临贬值的风险?结合我国在养老金管理中出现的严重问题,笔者认为,必须引入竞争机制,培育独立的、高效率的社会保险基金经营机构。世界银行的一份全面研究报告显示:在全世界范围内,由民营机构经营的养老保险基金的收益率普遍高于由政府部门经营的养老金,究其原因是:一方面政府经营往往服从于政治目标而不是经济目标;另一方面政府自身的运营效率不高,而且容易出现腐败问题。因此,进入20世纪80年代以来,出现了养老基金民营化管理的趋势,如南美国家智利在这一方面改革中取得了较为成功的经验(通过私营的投资公司AFP进行资本市场的投资运作),这是世界银行近年来一直推崇的做法,也值得我国充分研究和借鉴。根据目前我国的实际情况,可以对某些基本具备经营条件的金融保险机构改造为专门的养老基金投资管理公司,通过专家合理运作,实现养老金的保值增值。
  加强养老保险制度中的政府监管。随着养老金制度改革的推进,我们应重新认识政府在养老保障中的作用,对政府的职能进行重新界定。首先,在养老保障体系中,雇主和个人应当成为养老金收入来源的主要提供者,而政府只是辅助的提供者。其次,政府在养老保障中通过提供公共养老金的直接作用应逐渐缩小,而通过法律进行规范和监督的间接作用将逐渐加大。但是,针对我国市场机制尚不健全、专业人才缺乏、金融市场上信息的不对称以及相关的法律法规还不完善,政府应进行严格的监控,建立起一种严格监管模式。主要措施有:1.对养老基金投资管理公司实行严格的特许经营权管理制度,严格控制投资公司的数量和质量。2.对养老保险基金的投资营运制订相应的法规和政策,用政策法规指导基金投资管理公司的营运活动。3.对投资公司责任权限的严格规定。如履行国家各项投资法令,保证投资项目风险最低,对投资活动承担各项经济与法律责任。4.建立健全养老保险基金投资的监督管理体系。包括加强养老保险基金的财务管理、严格审核各项投资计划等。经立法机构审批,设立养老保险基金监督管理委员会,由政府部门主管、社会保险机构牵头,由审计、监察、工会和有关金融部门以及专家参加,通过定期的报表和不定期的抽查方式,检查基金投资经营状况,以保障基金营运的安全性、盈利性、合法性。
  随着我国养老金制度的进一步改革,除应加强政府的监管外,还应建立健全各项法令法规,如目前我国正在起草中的《投资基金法》、《信托法》等,为保证养老基金的有效营运管理创造良好的法制环境。
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  2021-10-11 13:15 龚巧云 客户经理

  1.养老保险基金管理的主要模式及其主要代表国家
  1.1公共管理模式
  该模式是指由政府通过立法的形式对因年老退出劳动领域而失去收人来源的人给予经济补偿并且由政府直接参与管理的一种社会保险制度。从国际上看，公共管理模式又可细分为完全的政府集中管理模式与松散管理模式。
  1.1.1完全的政府集中管理模式。该模式是指中央政府通过强制手段，将参保人的部分收人以费或税的方式集中到一家公共管理的中央基金，政府社保部门直接负责这部分资金的投资运营，从而实现对社保基金的投资管理。该模式的一个重要特点就是国家建立一个专门的机构来代表国家管理养老保险，其他任何机构都不能参与。新加坡是采取这种模式的典型国家，它将养老保险基金的投资运作全部交给中央公积金局来管理。
  一是新加坡模式。20世纪50年代上半期。新加坡人民生活艰苦，老年人生活没有保障，为了解决这些困难，新加坡政府选择了完全由雇员和雇主承担，政府无需负担的中央公积金制度，即强制性储蓄性社会保障制度。1955年7月，中央公积金制度通过立法而正式实施。新加坡政府的养老观念是“政府不养老，企业不养老”，养老保险基金完全由雇员和雇主负担，每个公积金会员都有一个个人帐户，每月缴纳的保险费存人个人帐户。养老保险基金的投资管理均由中央公积金局直接控制。新加坡模式的优点是:统一管理基金有利于保障投资的安全性;富于群众监督，有利于有效防止基金被挪用、占用等现象。弊端则表现为由于政府对基金实行集中管理，缺乏竞争机制，导致收益率过低。
  二是日本模式。日本的养老保险主要由三部分组成:企业职工加人的养老保险;自营业者、农民、渔民、零散小企业职工加人的国民养老保险和公务员、公营企业等特殊行业职工加人的互助养老保险;雇员的无业配偶加人的国民基本养老保险。其中，前两部分由厚生省社会保险厅管理，第三部分由各互助协会自行管理。三大养老保险体系的金融往来分别由厚生省保险特别会计、国家国民养老保险特别会计及各互助会计结算。厚生养老保险与国民养老保险通过厚生省主管的国家特别会计结算，将汇集的养老保险基金存放于大藏省资金运营部，成为财政融资的重要资金来源。日本的这种基本养老基金主要由政府部门管理运营，并纳人国家财政投融资体系，其主要优点体现在:由于政府统一调配管理养老保险基金，可以使基金的安全性得到保证，同时也有助于防止基金的分散流失;由于基金的运营计划是由国会决议，可以防止基金被挪用、占用;统一管理基金使得基金投资与国家的产业政策紧密联系起来，从而可以促进资本市场的完善乃至经济发展。但该模式也并非完美，其最重要的缺点就是由于政府的干预过多，政府会根据不同阶段的经济发展情况来调整养老保险基金的收益率，因此在此模式下难以获得稳定的基金收益率。
  1.1.2松散管理模式。该模式是指养老保险基金由政府和社会团体管理的模式，其重要特点就是由国家的专门机构负责养老保障的一般监督，由政府、雇主和雇员三方或雇主和雇员两方组成一个委员会对养老保险基金实施具体监督，由公共的、少数私营的、公共私营合作的各类机构实施操作和服务，管理和监督分离，基金的收与支分离。如德国、法国、西班牙等一些欧盟国家采取的就是这种模式。
  1.2私营管理模式
  该模式是指将所有缴费交给政府认可的私营机构投资运营。这种模式一般用于职业年金或部分公共养老保险基金的管理。现在国际上将该模式分为以下两种:
  1.2.1完全私有化模式。采取完全私有化模式的典型代表国家就是智利，强制建立养老保险个人帐户，交由政府认可的私营机构运营管理。
  智利1980年开始实行新的完全积累基金制度，推行养老个人负责制和基金运作市场化，强制建立养老保险个人帐户。智利的《养老保险法》规定养老金的管理由私人机构实施，为此建立了专门的新组织——养老基金管理公司AFP。 AFP是私营性质的股份制公司，股东可以是法人，也可以是个人，但不能是官方机构。目前，智利全国由21家这样的公司，它们分别由企业、贸易协会、工会、银行持股，大股东均为商业银行。
  智利有关法律规定，每个职工每月都必须交纳本人完税后月工资的10%，存人所建立的个人资本积累帐户，但可以根据个人的喜好自由选择一家AFP来管理和投资自己的个人资本帐户，其成员资格不会因为调动工作、失业或者退休而终止，国家对最低投资收益和保障担保，要求最低收益达到全部养老基金平均收益率的50 %。另外，AFP自身的资产与养老基金分开经营，养老基金在法律和财务上独立于公司;养老基金的投资收益完全归于养老基金，不纳税，但AFP的经营活动要纳税。在1981-1995年智利的AFP的年平均投资回报率达13.5 %，是国家管理制度下投资收益的5倍。
  智利模式的优点有:由于有众多的私人养老基金管理公司参与投资管理，各公司为了其自身的生存，会以提供较高收益率来吸引顾客;由于众多私人基金管理公司的存在，有利于促进这些基金选择良好的投资方向，各基金管理公司选择不同的投资组合，有利于降低投资风险。缺点主要在于众多私人基金管理公司为了拉拢客户，相关运作成本提升，增加了个人为私人基金管理公司缴纳的管理费用。
  1.2.2部分私有化模式。采取该模式的代表国家之一就是哈萨克斯坦。哈萨克斯坦于1998年1月1日以法律的形式正式实施养老金的改革方案，从过去的现收现付制转向个人积累性养老保险制度。国内成立了巧家养老基金AFP和7家养老基金资产管理公司AMC,统一由中央集中管理。养老基金负责管理其成员的个人帐户，而资产管理公司则负责把积累的基金投资于各种证券，从而实现养老基金的保值增值。在巧家养老基金中有一家是国营养老基金，其余14家是私人养老基金。国家养老基金由哈萨克斯坦中央银行直接托管，直接投资不需要经过资产管理公司投资运营。职工可以在巧家养老基金中选择一家加人，如果职工为决定参与哪一家的养老基金，则被自动划人国家养老基金。另外，职工在加人任何一家养老基金后，可以在国家养老基金和私人养老基金中自由转换。哈萨克斯坦新养老金制度改革以来，养老金整体收益率还是比较令人满意的。养老金改革实施的第一年其收益率高达32.93%，以后几年的收益率也呈现逐步上升之势。
  该模式的主要优点体现在养老保险基金投资可以获得较高的收益率，而且基金的安全性得到了很好的保证，如国家养老基金的成立;同智利模式一样，该模式在优化基金投资方向，促进资本市场完善方面也起到了一定的作用。缺点则体现在各基金公司为吸引顾客加大宣传营销费用等而引起的管理成本增加。
  1.3公共管理模式与私营管理模式的成本与收益比较
  1.3.1成本比较。采取私营管理模式的国家由于诸多私人养老基金管理公司的存在，各公司为了吸引更多客户，加大了宣传和营销费用，使营销成本和管理费用增加，而且在这些国家，政府一般都会规定最低投资收益，并且对私人养老基金管理公司进行监管，这样也加大了投资管理成本。而在公共管理模式下，政府通过集中筹资基金，在投资管理中形成规模经济效应，从而降低了投资管理成本。参保者只须将养老基金交由政府管理，无须自己寻找基金管理公司，这样也相对增加了参保者的收人。
  1.3.2收益比较。一般来看，私营管理模式获得的收益率要高于公共管理模式。实行私营管理模式的国家，成立多家私人养老基金管理公司，投保者可以根据各公司的业绩来选择投保，这样就使各家公司为了吸引客户而提高投资收益。正是私营管理中存在的竞争使该模式获得了高收益。
  2.各国养老保险基金管理模式的共同经验
  2.1为保证基金的安全性以及投资收益率，政府必须为自己正确定位
  养老保险基金由于其保证人民最基本生活的特殊性，客观上要求安全性居首要地位，但又由于基金属于长期性基金，其保值增值也是各国必须面对的一个重要问题，这就要求政府在其应该发挥作用的领域来对基金进行管理。例如在智利模式中，政府虽然不直接参与基金的投资运作，却扮演着规则制定者和监督着的作用。智利政府为了规范养老基金管理的公司的运作专门成立了养老基金管理总监署，该机构完全独立于政府，直接监控和协调养老基金的管理经营。各养老基金管理公司必须每月向总监署和全社会公布最近36个月的盈利状况。总监署根据各养老基金历史记录，制定出最低收益标准。如果在一段时间内不能达标，则取消该养老基金管理公司的经营权。这一措施不仅能有效对基金管理公司实施监控，而且有助于保护广大投保者投保后的收益不受损害。
  2.2养老保险基金必须遵循法制化管理的原则
  为使养老保险基金能够规范运营，切实保证投保人的利益不受损害且逐步提高其福利水平，对养老保险基金的法制化管理是勿庸置疑的。许多建立社会保障的国家相继通过颁布相关法律确定了社会保障的法制地位。美国于1935年最先颁布了《社会保障法》，并设立社会保障署，由联邦政府直接管理老年保险计划。目前，《美国退休、遗属、残废和老年健康保险》在美国社会保障制度中占有重要位置，其开支数额占美国社会保障体系总开支约80%。有了法律的约束，社会保障基金的安全性才会得到保障，基金的投资才会逐步规范，人民的收益、福利也才会依法得到保障。
  2.3养老基金的投资运营富于群众监督
  没有约束的权力是可怕的。社会保障基金也是如此，缺乏监督只会导致养老基金的分散流失以及被挪用、占用。在新加坡模式中，中央公积金局由政府、雇主、雇员和专家组成，其对养老保险基金的投资运作等过程均受到了严格的监督，这样才不致于使养老保险基金无法正常发挥其作用。
  2.4养老保险基金实行以市场化管理为主
  政府管理旨在保证基金的安全性，但要保证基金的保值增值还是需要交给市场来做的。市场化管理的主要目标就是优化养老金配置。实行养老基金市场化运作，通过养老保险基金机构投向资本市场获得较高回报率，不仅保证了基金的保值增值，加快了养老基金的积累，提高了人们的福利，而且有利于促进资本市场的完善。
  3.我国养老保险基金管理模式的选择
  我国目前采取的养老保险基金管理模式是社会统筹基金与个人帐户基金相结合，实行混帐管理。随着人口老龄化的提前到来，现行的养老基金管理模式急需变革。本文认为应将两种不同性质的基金分开管理。
  3.1将统筹基金和个人帐户基金分开管理的原因
  3.1.1两种基金功能不同，有必要将其分开管理。统筹基金的功能是收人再分配，注重的是公平;而个人帐户基金则强调的是其保值增值，注重的是效率。作为我国养老保险制度的第一支柱的社会统筹基金是广大职工养老的本钱，尽管对其的保值增值也是必要的，但必须以安全性为首要原则，硬性地将两种基金混合管理，实际上就是以支定收和以收定支两种不同的财务机制矛盾地混合在一起，如果产生了养老基金的缺口，则不能明显地确定导致缺口地原因到底是由于统筹基金地缺口还是个人帐户基金地缺口。
  3.1.2两种基金分开运作，有助于防止基金挪用等现象。我国实施养老保险制度以来，为广大的老年人提供了较好的待遇，基本保证了他们的老年生活，但这却是以不断增长的养老基金缺口和挪用个人帐户基金来填补统筹基金缺口来实现的。养老保险制度设立个人帐户的初衷是为职工的未来养老进行预先积累和保值增值。但政府在实际运作过程中却挪用个人帐户基金，出现了所谓的“空帐问题”。将两种基金分开管理，对个人帐户基金实行透明化管理，则能有效地避免个人帐户基金被挪用，充分发挥其对国民储蓄和经济发展的作用。
  3.1.3两种基金对投资收益的要求不同，需将其分开管理。相比社会保险统筹基金来说，个人帐户基金更加注重投资及其收益。在实际的投资运作中，采取公共管理模式通常由政府部门运营机构对基金进行投资，而这些机构多是非赢利性的，而且又以政府财政为后盾，这样就导致它缺乏基金良好盈利水平的内在动力和外在动力。再者，以基金安全性为首要原则，政府通常也会对社保基金的投资对象进行严格的限制。但这并不是说个人帐户基金投资的安全性就不重要，在个人帐户基金上，政府应加强对其的监管，采取不同于统筹基金的投资管理模式。
  3.2两种基金管理模式的选择
  综上所述，本文建议对两种基金分开管理。
  3.2.1对社会统筹基金实行完全的政府集中型管理模式，将养老金的行政管理权交给劳动和社会保障部，将其经营权交给相对独立的社保基金管理机构;可由各省基金管理中心下设专门机构进行政府集中投资管理，当然投资的种类和限额都应有所规定;也可按照目前全国社会保障基金的投资运营管理模式来运作，由中国社会保障基金理事会管理。现阶段，可以考虑逐步建立多个具有法人资格的国有养老基金管理公司来共同管理全国社会保障统筹基金，确保统筹基金的保值增值。
  3.2.2对个人帐户基金实行部分私有化的基金管理模式。将个人帐户基金的经营权交给基金管理公司，可参照哈萨克斯坦模式建立多个私人养老基金管理公司和一个或较少数量的国有养老基金管理公司对个人帐户基金进行投资管理，投保人可在私人养老基金管理公司和国有养老基金管理公司中进行选择，对其实行市场化运作管理，从而实现在个人帐户养老基金的管理中使竞争机制得以充分发挥，从而也有利于实现个人帐户基金对投资收益的要求。但在建立这些私人基金管理公司时，需要有严格的审批程序以及国家应制定最低收益标准，切实保护投保人的利益，而且政府也要加强对私人养老基金管理公司的监管。
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  2021-10-11 13:12 边华涛 客户经理

  我国的养老保险制度在不断地完善和改革，至今，养老保险制度中还存在哪些问题呢？是什么原因导致我国养老保险覆盖面不够大？法律是保障社会养老之于规范运行的基础，如何完善法律制度？如何才能建立健全、完善的养老保险制度？我国养老保险制度中存在的问题1．保险覆盖面有待扩大导致我国养老保险覆盖面窄的原因如下。(1)个人参保意识不够高。(2)政策宣传和组织实施力度不大。2．保障水平偏低(1)集体经济薄弱，个人收入增长缓慢。(2)基金保值增值效率低。3．管理机制不健全(1)政府功能未充分体现。(2)管理体制不够健全。(3)改革措施不协调，束缚养老保险制度发展。4．法律制度不完善，层次低，缺乏约束力法律是保障社会养老之于规范运行的基础。加强法律制度的建设，有着重要的意义。首先，根据社会经济发展的需要，本着社会公平的原则，对老年群体实施的养老保险制度，是作为调节社会分配手段而建立的。其次，加快养老保险立法步伐，使社会养老保险各项措施都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。再次，建立健全养老保险法律的监督机制，以确保社会养老保险基金的收缴、支付、运营的规范性，防范社会保险基金的风险，并通过合理运作使其不断增值，以更好的满足社会养老制度建设的需要。建立健全、完善的我国养老保险制度，需要我们依据我国国情，坚持科学发展观，以科学的态度，事实求是的精神认真分析我国目前养老保险体制中存在的问题，以创新进取的精神探索适合我国的养老保险体制，为实现和谐社会的建设作贡献。
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  2021-10-11 13:09 赵飞行 客户经理

  1.简述养老保险的含义。
  答：1）社会养老保险是为达到法定退休年龄的劳动者提供基本生活保障的社会保险制度。
  2）社会养老保险是以社会保险的强制性为手段，强制缴费，强制参加，来达到保障老年劳动者基本生活的目的的。
  3）社会养老保险的“基本”定义十分重要，它的定位是劳动者达到法定退休年龄后，保障其退休养老后的基本生活，但不是保障全部生活。
  2.国际养老保险有哪些类型？
  答：1）传统型的养老保险。
  2）储蓄积累型养老保险。
  3）政府统筹普惠制养老保险。
  4）社会救助型养老保险。
  我国养老保险制度面对的挑战有哪些？你认为应该如何解决？P108
  答：一、转型期间的需求供给矛盾。即社会保险费用需求人数增长大大超过供款人数的增长。
  二、基本养老保险的供养负担日益沉重。即我国企业离退休、退职职工与在职职工比例结构自20世纪80年代以来，职工的负担系数全部呈日益上升趋势。
  三、提前退休加剧养老金的支付压力。目前，我国提前退休有两种情况：一种是符合法律或政策规定的提前退休；另一种就是违反政策规定的提前退休。提前退休对养老保险基金支付的影响非常明显。一是多支付养老金。二是减少缴费收入。
  四、中央财政转移支付补充养老金缺口的压力不断增大。实现养老保险制度从现收现付制向部分积累制的转轨，必然产生个人帐户的隐性债务问题。由于我国养老保险没有实行必要的基金积累制，养老保险改革中又没有筹措必要的改革成本，造成基本养老金巨大的支付压力，不得不动用本应留作积累的个人帐户资金，使养老保险个人帐户产生空帐户的问题，潜在的支付危机日益突出。同时，政府不得不实施财政补贴，财政已补贴养老金缺口1769。3亿元，缺口压力不断增大。
  五、覆盖面窄，统筹层次低，一些政策性问题亟待解决。目前的问题有：一是多数个体工商户和自由就业人员未被覆盖进来。二是多数地区仍实行市县级统筹，基金难以调剂。三是没有广泛建立起企业年金等补充养老保险。
  养老保险改革试点的内容是：1）探索养老金的筹集方式；2）探索个人帐户政策的调整；3）探索建立省一级的调剂制度；4）探索养老金待遇计发方式、计发结构的调整；5）探索调整政府社会保障财政支出结构；6）探索社会保障资金来源渠道的规范化、制度化；7）加大养老保险非公有制经济覆盖的力度；8）发展企业年金问题。
  我国社会养老保险制度问题多多
  有专家指出,到下世纪初,养老问题将成为我国最主要的社会问题之一。据统计,我国目前60岁以上的老年人约有1.3亿人,占人口总数的10％,是世界老年人总数的1/5,亚洲老年人的1/2。预计到2050年,我国老年人将达4亿人,占我国总人口的1/4。另有资料显示,1995年,全国离退休和退职人员的保险福利费达971.3亿元,是1978年的56.14倍,到2000年退休费将达2000多亿元。我国将面临老龄化的严峻挑战。当前社会养老保险的主要问题是:
  企事业单位包袱沉重。目前,我国社会保障制度的核心——企业、事业单位仍是社会保障的主要承担者。我们现行的养老体制说是一种“社会保障”,但绝大多数仍是以企业为载体,缺乏整个社会共济的保障机制。有些效益不好,特别是严重亏损的特困企业,连职工工资都发不出,就更谈不上“养老保险”了。养老金的拖欠非常突出,不少离退休人员的医药费也无法报销。因此,这一矛盾只好转嫁于政府,1998年以来中央财政就拿出了100多亿元来解决下岗职工的基本生活费和离退休人员按月足额发放养老金的问题。我国现行的养老保障体制需要继续健全和完善。1951年2月26日国家颁布了《老年保险条例》,虽经1953、1958和1978年的三次修改,但都是计划经济的模式。也正是该模式导致退休人员和社会保险费用大量增加。1984年国家开始养老保险改革,到1991年实行退休费用统筹。社会统筹较之于传统的单位保障制度,改变了企业职工养老保险的组织方式,提高了养老保险的社会化程度,在一定范围内解决了不同国有企业之间负担不均衡问题,有一定的进步特征。但由于具体的管理和服务工作仍由企业承担,拖欠养老金的现象仍然十分突出,企业的包袱十分沉重。
  参保人数锐减。近年来,由于企业改制或拍卖,改制后的股份制企业和个体私营企业打破原先的用工制度,从农村招来大量临时工或季节工,致使下岗失业人员猛增。下岗失业人员大都与原单位保留关系,但原单位不为他们交纳养老保险费,而他们自己也没交纳,再加上改制后的个体、私营企业为了降低成本,根本不给职工参加养老保险,致使参加养老保险的人数锐减,我县从1996年最多时的12131人减少到现在只有7053人交纳养老保险基金,减幅为41.9％。
  空帐巨大。我国原有的养老保险制度不实行个人缴费,企业也不为在职职工缴纳养老保险费。按照现行制度中社会统筹与个人帐户相结合的养老保险模式,已经退休的人员和在此制度建立前参加工作的职工由于没有建立个人帐户,没有为自己的养老保险基金进行积累,从而形成了养老保险金的“缺口”或“隐性债务”。据世界银行推算,空帐数额约占年度GDP的40％，国内统计部门统计也在3万亿元左右。这实际上是国家对已退休人员和实行现行制度前就业人员的一笔欠债。如此庞大的空帐规模,在不补偿老职工养老贡献的情况下,“空帐运行”是无法支撑下去的。但目前这笔欠债是由当前基本养老保险制度中的缴费积累(个人帐户部分)支付的,再加上有些企业采取各种手段，比如高工资低报、少报人头,将部分职工摒除在社会保险的“安全网”之外或将缴费义务转嫁给职工等逃避或拖延缴费,这就使个人帐户变得有名无实,成为“空帐”,个人帐户中的这种“名义积累”代表了政府对个人的负债。在空帐的情况下,这部分负债不得不继续靠现收现付融资。目前统帐结合运行模式长此下去,最终必将导致部分积累制的名存实亡,复归到单一的现收现付制,从而预算积累资金防范养老金支付危机的目的就难以实现。
  挪用资金现象严重。据劳动社会保障部会同审计署、财政部对全国基本养老保险金进行清查,清查结果表明,12年来，仅基本养老保险金被挤占挪用就达100亿元。其中已核准损失2000多万元。值得注意的是，违规动用资金的单位主要是地方各级政府和社会保险经办机构,由政府直接动用或批准动用的资金占违纪金额总数30％以上。
  社会保险基金管理混乱。我国目前各项社会保险基金收支已达千亿元,随着人口老龄化高峰的到来和社会保障制度的逐步完善,这一数字还会增加。这一笔庞大的收支到目前为止,都由其主管部门管理,缺乏财政的管理和监督。由于社会保障基金滚存数额大,成了众多金融机构争拉存款的对象,有的非法拉蓄,为保险机构提供办公场所、交通、通信及工作人员福利,把应属基金增值的利益变通为小集体利益,甚至个别人的利益。
  积累基金的保值、增值问题。出于安全性考虑,国务院在1995年明文规定,养老基金只能购买国债或存入银行,不得进行其它投资。1997年国务院发布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定：“基金余额除预留相当于2个月支付费用外,应全部购买国家债券和存入专户,严格禁止投入其他金融和经营性事业”。在目前有关法律尚未完善,执法、监管都还存在很大薄弱环节,资本市场动荡且很不成熟的情况下,允许养老基金进行投资确实会冒很大风险。但从长期看,这种政府管制型投资政策无法实现养老基金的保值增值。伴随着我国较高的经济增长,通货膨胀率的提高在所难免,而通货膨胀会造成已积累的养老金贬值和养老金支出的增加。如果不通过养老基金自身的保值、增值,则最终会影响未来退休职工的老年生活。
  改革我国养老保险制度的对策
  为了解决好上述存在的问题,改革和完善养老保险制度,笔者认为,应该采取的主要对策是:
  扩大社会养老保险覆盖面。目前的社会养老保险制度覆盖的主要是国有企业和大型集体企业,能把近20年来发展迅猛且工龄结构相对年轻的非公有制经济主体吸引进来,社会养老统筹基金就可以迅速扩大,可以相应地减轻国有企业日益沉重的缴费负担。覆盖范围越大,保障程度越高,保障成本越低，扩大社会保险覆盖面,可以提高其抗风险能力,增加养老保险基金收入,增强其调剂能力,充分发挥社会养老保险的互助互济功能。
  延长退休年龄。这是一把双刃剑,一方面延长了缴费年限,另一方面又缩短了领取养老金的年限。我国现行的退休年龄是男60岁,女干部55岁,女工人50岁,而丹麦男女退休年龄均为70岁,挪威男女均为67岁,意大利、瑞典、加拿大和菲律宾男为65岁,比利时和芬兰女为60岁,澳大利亚和瑞士男为65岁,女为63岁,日本男65岁,女62岁。美国虽没有规定统一的退休年龄,不过“名义”上的退休年龄为65岁。现在我国人民的生活水平不断提高,可以逐步将退休年龄提高到男65岁,女65或60岁。这样做的好处:一是避免退休人员再就业带来的不稳定因素；二是可以使大量有技术该退休的职工继续留任，发挥余热。
  平衡缴费率。缴费率是一个敏感的问题,它一头牵涉到劳动人群的收入水平,故会影响收缴率(它们逆相关),通常费率越高,收缴率会越低,费率越低则收缴率会上升;另一头又关系到替代率(它们正相关),通常缴费率越高替代率越高,缴费率越低则替代率越低。企业职工缴率高达28％(目前为25％),所以企业欠缴问题严重,不投保的也不少,形成了收缴难题,反过来影响了基金收入。而个体劳动者缴费率只有17％,故投保积极性比较高。缴费率差距这么大,企业职工比个体劳动者多缴65％,而替代率却相同,这违反了缴费率与替代率正相关原理,显然有失公平。笔者认为企业职工缴费率不超过25％(企业17％个人8％),个体劳动者逐步提高到20％,企业职工比个体劳动者多缴25％为宜。不能为了转移负担而采用低价盲目扩面,如果用低缴费率、高收益作为扩面的吸引条件,当前矛盾可能解决了,却给今后的支付高峰期埋下了一颗定时炸弹。根据分析支付高峰期2025年到2055年间,扩面要根据这30年间的支付能力,设计缴费率,有计划、有步骤进行。
  偿还对老职工的养老金隐性债务。国有企业老职工的养老保险金权益过去已转化为政府财政收入,并凝结在国有资产当中,应该对老职工的养老负责的是政府和公有制本身。在这个问题上,我们任何人都不可能向历史追偿,只能通过各种筹资手段筹积资金来补上缺口。中国社会科学院社会保障制度研究课题组提出,政府通过转移存量国有资产来偿付隐性的社会保障债务的具体办法有:(1)结合对我国企业的公司化和股份制改革,将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构,用股权收益支付隐性负债;(2)将部分国有企业划归社会保障机构进行经营,以其经营收入偿债;(3)将一部分国有资产进行出售、租赁,以销售和租赁收入偿债。政府应当明确规定,在国有经济布局调整及国有企业股权调整过程中,不管以何种方式所得,都必须按照一定比例划入社会养老保障基金。如果明确对老职工的养老金权益进行补偿并真正实施养老金预筹积累制,养老金缴费率会大幅度降低,扩大覆盖面就会很顺利。在今后二、三产业的发展过程中,再适当进行费率很低的追加缴费,还可以分解相当一部分债务。
  确保养老基金的保值、增值。养老保险制度改革成败的关键,主要取决于改革的管理体制是否有效,尤其是能否确保基金的有效使用与保值、增值。随着以完全积累制的个人帐户为主体的养老保险制度体系的建立,逐年积累起来的巨额养老金数额将不断增大。在动态经济下,如何避免通货膨胀对基金面临贬值的风险?结合我国在养老金管理中出现的严重问题,笔者认为,必须引入竞争机制,培育独立的、高效率的社会保险基金经营机构。世界银行的一份全面研究报告显示:在全世界范围内,由民营机构经营的养老保险基金的收益率普遍高于由政府部门经营的养老金,究其原因是:一方面政府经营往往服从于政治目标而不是经济目标;另一方面政府自身的运营效率不高,而且容易出现腐败问题。因此,进入20世纪80年代以来,出现了养老基金民营化管理的趋势,如南美国家智利在这一方面改革中取得了较为成功的经验(通过私营的投资公司AFP进行资本市场的投资运作),这是世界银行近年来一直推崇的做法,也值得我国充分研究和借鉴。根据目前我国的实际情况,可以对某些基本具备经营条件的金融保险机构改造为专门的养老基金投资管理公司,通过专家合理运作,实现养老金的保值增值。
  加强养老保险制度中的政府监管。随着养老金制度改革的推进,我们应重新认识政府在养老保障中的作用,对政府的职能进行重新界定。首先,在养老保障体系中,雇主和个人应当成为养老金收入来源的主要提供者,而政府只是辅助的提供者。其次,政府在养老保障中通过提供公共养老金的直接作用应逐渐缩小,而通过法律进行规范和监督的间接作用将逐渐加大。但是,针对我国市场机制尚不健全、专业人才缺乏、金融市场上信息的不对称以及相关的法律法规还不完善,政府应进行严格的监控,建立起一种严格监管模式。主要措施有:1.对养老基金投资管理公司实行严格的特许经营权管理制度,严格控制投资公司的数量和质量。2.对养老保险基金的投资营运制订相应的法规和政策,用政策法规指导基金投资管理公司的营运活动。3.对投资公司责任权限的严格规定。如履行国家各项投资法令,保证投资项目风险最低,对投资活动承担各项经济与法律责任。4.建立健全养老保险基金投资的监督管理体系。包括加强养老保险基金的财务管理、严格审核各项投资计划等。经立法机构审批,设立养老保险基金监督管理委员会,由政府部门主管、社会保险机构牵头,由审计、监察、工会和有关金融部门以及专家参加,通过定期的报表和不定期的抽查方式,检查基金投资经营状况,以保障基金营运的安全性、盈利性、合法性。
  随着我国养老金制度的进一步改革,除应加强政府的监管外,还应建立健全各项法令法规,如目前我国正在起草中的《投资基金法》、《信托法》等,为保证养老基金的有效营运管理创造良好的法制环境。
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  2021-10-11 13:06 齐明杰 客户经理

  实现和保持养老保险基金的财政收支平衡，是我国养老保险体制改革顺利进行和养老保险制度可持续发展的前提条件。由于人口老龄化时代的到来及养老保险制度从现收现付制向"统账结合"模式转轨中的巨额成本，我国的养老保险体制改革面临着巨大的财政困境。因此，必须寻找一条消化转轨成本、规避不足清偿风险来实现养老保险基本财政收支平衡的改革之路。
  一、我国养老保险体制改革的财政困境现状
  （一）个人账户"空账"问题严重
  我国养老保险基金虽然有巨额累积结存，但是个人账户"空账”数额更大，截至2009年底已高达12526亿元。其中，对我国13个省、市做实个人账户的调查显示，共做实个人账户基金1570亿元，仅占目前个人账户累计记账额17609亿元的8.9%，“空账"金额仍高达16039.4亿元，"空账"率超过91%，"空账"金额占当年全国财政总收入68477亿元的23.42%。更为重要的是，空账规模还在继续大幅度增加，2009年的个人账户“空账”额就比2008年新增了2484.7亿元，新增“空账”额占当年财政收入的3.63%。因此，如果个人账户"空账"规模继续增加，即使国家财政加大向养老保险的拨款力度，严重的"空账"问题也难以解决。
  （二）养老保险覆盖率的提高加剧了个人账户"空账"问题
  2009年，我国的养老保险“空账"仅涉及已参加城镇企业基本养老保险的2l567万职工，因此，如果进一步提高养老保险覆盖率和对现行制度扩面，个人账户的"空账"资金缺口必然会再次大幅度增加。现有的数据表明，参加城镇企业基本养老保险人数的增加及参加城镇基本养老保险人数与城镇就业人员比率的提高，与个人账户"空账"额增长有密切的正相关关系。根据2008-2009年人力资源和社会保障事业发展统计公报的数据，2008年、2009年参加城镇企业基本养老保险人数分别比上年增长1716万人和1616万人，参加城镇基本养老保险人数与城镇就业人员的比率增长分别为3.85%和3.21%，相应地个人账户"空账"额在2008年增至1.4万亿元，2009年又新增2484.7亿元。
  （三）我国财政长期赤字导致养老保险基金个人账户"空账"划拨补空困难
  白1990年以来，我国财政除2007年稍有盈余外，一直赤字运行，2008-2010年财政赤字额分别为1262.31亿元、7781.63亿元、6495亿元。因此，即使考虑到个人账户的养老金在支付过程中是一个流量序列，每年600亿元左右的“空账”划拨填补都是一个很难克服的问题。如再考虑到“空账”规模的继续增加和财政收入有可能出现的波动，养老保险基金个人账户“空账”的财政划拨补空会更加困难。
  二、我国养老保险体制改革财政困境的原因
  （一）转轨成本增加导致个人账户巨额"空账"
  在现收现付制度下，政府用在职职工的缴费来支付已退休老年人的养老金。因此，这时不存在个人账户，也就没有相应的个人账户基金积累。而在确立了“统账结合"养老保险模式后，个人账户实行的是基金积累制，但同时也承认了改革前没有建立个人账户的参保人员已积累的未来养老金权益，这样，就会出现之前参保人员的养老金权益弥补问题，也就是转轨的成本。这部分本来应由国家负担的转轨成本，却被规定由社会统筹基金来支付。于是，为了保证当期养老金的顺利发放，各地利用统筹账户和个人账户的“混账”管理，通过对个人账户的透支而解决养老金支付问题，结果导致巨额的个人账户“空账”，且规模不断扩大。
  （二）人口老龄化加剧
  现收现付制具有管理简单、能够实现代际之间和同一代人之间收入再分配的特点，而且在人口总量变化不大、人口年龄结构合理的情况下，不仅能实现财政上的收支均衡，还不存在清偿上的风险。但随着人口老龄化的到来和加剧，既有的各种平衡必将被打破。据统计，2000年，我国60岁以上的老人已占总人口的10.8%；预计至2030年前后，人口老龄化将达到高峰，60岁以上人口总量约3亿，超过总人口的20%。这意味着缴纳养老金的人数将迅速下降，而养老保险的受益人却急剧增加。养老金受益者与养老金缴纳者的人数比例，由20世纪90年代初的1：10上升到2004年的1：3已明确说明了这一点。正是预先考虑到了这种情况，我国养老保险体制开始从现收现付制转向“统账结合”制。然而，由于巨额的转轨成本和人口老龄化的迅速到来，"统账结合"制仍无力解决养老保险金缺口问题，而且随着人口老龄化高峰期的即将到来，因资金缺口所产生的财政困难还将进一步加剧。
  （三）经济分权增加了养老保险体制改革的财政困难
  经济分权是指自20世纪80年代初，我国的中央政府对地方政府的经济管理权下放及1994年以前的财政包干和之后的分税制。通过经济分权，地方政府拥有了相对自主的经济管理权和决策权，并获得了促进经济发展的财政激励，这无疑为我国经济的发展提供了有效的激励机制。但从另一方面看，经济分权却加剧了我国养老保险体制改革的财政困难。因为经济分权虽然能激励地方经济发展，但由于主要把经济增长作为地方政府的考核指标，使养老保险基金的征缴和管理也主要服从和服务于这一目标，甚至在短期经济增长的利益驱动下，无视养老保险基金的征缴和监管，听任单位和个人账户"空账"运行，"空账"额度日趋增加，体制改革的财政困难加剧。
  （四）养老保险基金筹资总量水平低
  由于利益的驱动，一些企业瞒报职工人数，少报缴费工资基数，由于短视行为，职工个人主观逃避养老保险费的缴纳，由于"费"的缴纳相对于"税"缺乏强制性，难以强制性征缴，结果造成我国养老保险基金筹资的绝对量和相对量都处于较低水平。2007-2009年，我国包括养老保险金在内的各类社会保险收入为8729亿元、10805亿元、12780亿元，分别仅占当年GDP的3.3%、3.4%和3.8%，而2007年时，美国、英国、奥地利、法国、德国、瑞典社会保障收入占GDP的比重已分别高达7.0%、8.3%、15.8%、18.0%、16.5%、12.9%。这表明，我国本就突出的养老金财政困难，由于筹资总量水平低而更趋恶化。
  （五）基本养老保险金的区域分割导致财政失衡
  一方面，在工业发达地区，特别是东南沿海地区，由于劳动力相对年轻化，基本养老保险缴纳负担相对较轻，基本养老保险金有大量结余，而根据现行的制度，这部分基金结余无需上缴。另一方面，在工业落后地区，特别是东北等老工业基地，由于劳动力相对老龄化，基本养老保险缴纳负担相对较重，甚至有些企业无力缴费，不但个人账户“空账"问题严重，用于支付当前养老金的社会统筹部分的资金缺口也相当大，需要中央财政的补贴。结果出现因基本养老保险金区域分割无法实现全国统筹，部分地区需要中央财政对养老保险基金支出进行补贴，而部分地区却存在巨额的基金结余的财政失衡现象。预计2030年前后，当现阶段拥有大量基金结余的地区面临养老金支付高峰时，不但同样会面临财政上的困难，而且还会进一步加剧这一财政失衡。
  三、解决我国养老保险体制改革财政困境的对策
  （一）在实现养老金统筹的基础上，合理消化转轨成本
  目前，我国养老保险基金虽然存在巨额的个人账户“空账”，但也有相当规模的累积结存，如果能实现养老金统筹，这部分累积结存可在安全有效的营运机制和环境下用于投资，投资盈余用于弥补转轨过程中出现的成本。美国的社会保障信托基金和智利的养老保险基金管理公司都已在这方面提供了成功的范例。目前，我国的金融市场、法律监督体系日益健全和完善，完全有条件利用累计结存进行投资盈利，以消化体制改革中出现的转轨成本。
  （二）开征社会保障税，调整养老金的收支和管理机构，补足人口老龄化产生的养老金缺口
  与“费”相比，“税”具有强制性和法制化的特点，开征社会保障税后不仅税基有一定的保障，而且还能通过税收的设计，特别是通过税收的优惠减免设计，激励企业积极缴纳社会保障税，增加养老金统筹部分收入。目前，我国现行养老保险基金筹集方式存在着严重的部门分割现象，除劳动和社会保障部门外，还牵扯到人事和财政部门，导致管理效率低下和管理成本高昂。这种方式继续下去，不但根本无法实现转轨成本的合理消化，而且也无力应对人口老龄化所产生的巨额资金缺口。而开征社会保障税后，养老金由税务部门负责统一征缴，由财政部门负责统一划拨，由劳动和社会保障部门负责统一的支付管理，由特定的养老保险基金管理公司负责累计结存的投资盈利，最终补足人口老龄化产生的养老金缺口。
  （三）加强审核力度，提高养老金的征缴水平
  我国目前的经济分权体制下，地方政府在养老金保险和短期经济增长之间的利益博弈，是导致征缴无力、“空账”运行的主要原因。如果在经济分权的前提下，把养老金的征缴管理和内部审核作为对地方政府绩效考核的重要指标，纳入政治集权的框架内，不但在很大程度上能解决经济分权与政治集权的内在矛盾，而且还能提高养老金征缴水平，缓解养老保险体制改革中的财政困境。
  作者：于民陈茜
  出处：《经济纵横》
  单位：山东大学历史文化学院华东师范大学
  经济类别：改革与发展
  库别：中经评论子库

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